錨定能源強國建設目標

推動“十五五”時期能源市場化改革

國家能源局黨組書記、局長王宏志

黨的二十屆四中全會提出加快建設新型能源體系，建設能源強國，這是黨中央深刻把握全球能源發(fā)展大勢、貫徹落實能源安全新戰(zhàn)略的重大決策，是新時代推動中國能源高質量發(fā)展的戰(zhàn)略部署。“十五五”時期是中國新型能源體系建設的關鍵時期，必須堅持有效市場和有為政府有機統(tǒng)一，縱深推進能源市場化改革，加快健全適應新型能源體系的市場和價格機制，不斷提升能源治理體系效能，以體制機制的創(chuàng)新，拓寬能源發(fā)展快車道，為能源強國建設夯實制度基礎、提供強勁動能。

深化改革破局，中國能源市場體系全面重塑

黨的十八大以來，在習近平總書記提出的“四個革命、一個合作”能源安全新戰(zhàn)略指引下，中國能源體制機制改革深入推進，改革紅利不斷釋放，在體制架構、市場體系、價格機制等方面取得了一系列標志性成果，為能源強國建設走深走實筑牢機制底座。

“管住中間、放開兩頭”的能源體制架構基本確立。2015年發(fā)布的《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》、2017年發(fā)布的《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，標志著中國新一輪電力、油氣市場化改革全面啟動。經過多年努力，基本確立了“管住中間、放開兩頭”的能源體制架構。在“管住中間”方面，持續(xù)完善輸配電、油氣管輸成本監(jiān)審和定價辦法，建立激勵約束并重的自然壟斷環(huán)節(jié)定價機制。成立國家石油天然氣管網集團，整合運行全國主干油氣管道，加快建設“全國一張網”，引導電網、油氣管網等自然壟斷企業(yè)更加聚焦落實國家戰(zhàn)略規(guī)劃、履行社會責任，自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管制度持續(xù)完善。在“放開兩頭”方面，能源領域競爭性環(huán)節(jié)市場化改革全面推進，建立了“能漲能跌”的市場化電價機制。發(fā)電、售電、油氣勘探開發(fā)和銷售等競爭性領域全面放開，全國注冊售電公司數(shù)量超5200家，50多家企業(yè)進入油氣上游勘探開發(fā)，天然氣銷售終端市場參與主體超過3000家，虛擬電廠、綠電直連、智能微電網等新主體新模式新業(yè)態(tài)競相涌現(xiàn)，多元共生的能源行業(yè)生態(tài)加速建立。

能源市場建設取得歷史性突破。全國統(tǒng)一電力市場初步建成。經過10年探索實踐，中國已形成多層次、多品類、多功能的電力市場架構，市場注冊經營主體突破100萬戶，電力市場交易電量占全社會用電量比重達64%。電力現(xiàn)貨市場基本全覆蓋，有效體現(xiàn)電能量時空價值。南方區(qū)域電力市場建成，長三角等省間電力互濟交易機制發(fā)揮重要作用，有效打破省間壁壘。跨電網經營區(qū)常態(tài)化交易機制基本建立，電力資源優(yōu)化配置范圍不斷擴大。全國統(tǒng)一的“1+6”基礎規(guī)則體系不斷完善，電力市場基礎制度更加牢固。煤炭交易市場體系不斷完善。全國煤炭交易中心和各區(qū)域煤炭交易機構協(xié)調發(fā)展，形成涵蓋全國、區(qū)域和地方的煤炭交易平臺體系。完善煤炭中長期合同制度，保障煤炭市場運行平穩(wěn)。油氣市場“X+1+X”體系初步建立。初步形成上游資源多主體多渠道供應、中間統(tǒng)一管網高效集輸、下游銷售市場充分競爭的油氣市場體系，油氣資源配置效率持續(xù)提升，有力保障油氣安全穩(wěn)定供應。活躍托運商數(shù)量增加至上百家，市場活力顯著增強。

能源價格機制加快完善。電價改革縱深推進、多點突破。在發(fā)電環(huán)節(jié)，煤電、新能源上網電價全面市場化，改變固定電價模式，靈敏反映電力供需關系;建立發(fā)電側容量電價機制，保障系統(tǒng)可靠容量的充裕度。在輸配電環(huán)節(jié)，確立“準許成本+合理收益”的輸配電定價機制，創(chuàng)新單一容量制輸配電價模式，促進新能源就近消納。在用戶環(huán)節(jié)，分時電價機制不斷完善，引導用戶優(yōu)化用電行為。油氣領域價格改革成效顯著。健全成品油價格機制，促進成品油價格更好反映國際市場油價和中國國內供需形勢變化。穩(wěn)步推進天然氣門站價格市場化改革，天然氣市場定價比例超過80%。建立健全天然氣上下游價格聯(lián)動機制，穩(wěn)妥理順終端氣價。完善油氣管道運輸價格機制，創(chuàng)新實行跨省天然氣管道運輸“一區(qū)一價”，促進形成“全國一張網”。煤炭市場化定價機制更加完善。優(yōu)化煤炭中長期市場價格形成機制。出臺煤炭價格區(qū)間調控政策，持續(xù)引導煤炭價格在合理區(qū)間運行。

堅定改革信心，深刻把握中國能源市場建設面臨的新形勢新挑戰(zhàn)

“十五五”時期不僅是實現(xiàn)碳達峰目標的決勝期，也是新型能源體系建設的攻堅期。全球能源格局加速重構，能源資源、技術、產業(yè)等競爭交織疊加;中國國內新舊能源體系轉換加速，能源供給結構、消費模式、組織方式、市場形態(tài)、成本構成等深刻調整。“十五五”能源體制機制改革，不僅肩負著建設能源強國和新型能源體系的新使命，也面臨著應對復雜國際形勢和適應系統(tǒng)深刻變革的新挑戰(zhàn)。市場和價格機制是能源體制機制改革的“牛鼻子”，通過發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，特別是價格信號的引導作用，實現(xiàn)安全保供、綠色轉型、經濟效率等多維目標的統(tǒng)籌協(xié)調，是新型能源體系和能源強國建設的必由之路。

實現(xiàn)高水平能源供給安全需要進一步完善能源市場機制。習近平總書記指出，能源的飯碗必須端在自己手里。能源是國民經濟的基礎性、戰(zhàn)略性資源，能源行業(yè)是增強中國國內大循環(huán)內生動力和可靠性的重要穩(wěn)定器。隨著新能源供給比重的不斷提高，其隨機性、間歇性、波動性特征顯著增加了系統(tǒng)運行的不穩(wěn)定性和復雜性，僅依賴技術或行政手段難以應對，要充分發(fā)揮價格信號“指揮棒”作用，推進化石能源的安全可靠有序替代，守牢能源安全的底線。一方面，暢通市場—價格—投資的價值傳導鏈條，引導各類基礎性和調節(jié)性資源投資布局，筑牢能源可靠供給和靈活調節(jié)的根基。另一方面，通過市場機制和價格信號反映真實的供求關系，有效促進能源高水平供需協(xié)同，提升能源系統(tǒng)的互補互濟和安全韌性水平。

加快能源綠色轉型發(fā)展需要進一步健全能源市場機制。堅定不移推進碳達峰碳中和是建設美麗中國、彰顯大國擔當不可動搖的戰(zhàn)略舉措。按照新一輪國家自主貢獻目標，2035年中國新能源在目前18億千瓦裝機基礎上還將再翻一番。保障超大規(guī)模新能源接入和高質量消納，需要充分發(fā)揮市場機制對能源轉型的牽引作用。一方面，讓體現(xiàn)綠色環(huán)境價值的市場和價格機制促進新能源可持續(xù)增長，推動新能源發(fā)展方式由政策保障向市場驅動轉變。另一方面，通過市場機制合理反映能量供應、可靠性、靈活性等能源多元價值，推動生產消費各環(huán)節(jié)公平承擔系統(tǒng)調節(jié)責任和轉型成本，激活各類主體綠色低碳發(fā)展的內生動力。

加快培育能源新質生產力需要進一步優(yōu)化能源市場機制。新質生產力本質是綠色生產力，也是建設新型能源體系和能源強國的關鍵支撐。當前全球正在經歷新一輪能源技術和產業(yè)變革，中國迎來能源科技換道超車歷史機遇期，新質生產力不斷催生。供給側，能源領域加快推動現(xiàn)代產業(yè)體系向智能化、綠色化、融合化演進。消費側，新型儲能、智能微電網、綠色氫氨醇等新業(yè)態(tài)新場景蓬勃興起，以產消融合為特征的新一輪能源消費革命蓄勢待發(fā)。系統(tǒng)側，能源網絡等新型能源基礎設施向多元耦合、智慧靈活、友好兼容方向演進。AI+能源雙向賦能，共建產業(yè)融合發(fā)展新生態(tài)。能源領域新質生產力加速迭代升級，呼喚能源市場機制加快創(chuàng)新，以體現(xiàn)技術先進性和效率優(yōu)勢的價格信號，引導創(chuàng)新資源向關鍵領域、重大方向集聚，促進科技生產要素加速轉化為現(xiàn)實生產力。

健全完善能源市場和價格機制是一項系統(tǒng)工程，是一場深刻的體制機制變革，要在能源結構調整、系統(tǒng)安全、經濟可承受與社會公平等多目標之間實現(xiàn)動態(tài)平衡，重點處理好三對關系。一是統(tǒng)籌好政府與市場的關系。既要尊重市場規(guī)律、堅持市場化方向，通過能源市場和價格信號反映成本、體現(xiàn)價值、調節(jié)供需;也要更好發(fā)揮政府在規(guī)劃、規(guī)則、標準、法治中的作用，加強監(jiān)管，形成既“放得活”又“管得住”的市場環(huán)境。二是統(tǒng)籌好整體與局部的關系。堅持全國統(tǒng)一大市場“五統(tǒng)一、一開放”的基本要求，深化全國統(tǒng)一能源市場體系建設，打破地方保護和市場分割，下好“全國一盤棋”;充分考慮各地實際，鼓勵在統(tǒng)一的制度框架內因地制宜探索市場建設路徑。三是統(tǒng)籌好效率與公平的關系。堅持人民至上理念，既要通過市場建設，在更大范圍內優(yōu)化資源配置、提升系統(tǒng)效率，也要創(chuàng)造更加公平、公正的市場環(huán)境，讓能源發(fā)展成果更多惠及企業(yè)和百姓。

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“十五五”時期是基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化夯實基礎、全面發(fā)力的關鍵時期，必須完整準確全面貫徹新發(fā)展理念，深入踐行能源安全新戰(zhàn)略，堅持有效市場和有為政府相結合，錨定能源強國戰(zhàn)略目標，加快健全適應新型能源體系的市場和價格機制，充分發(fā)揮市場在能源資源配置中的決定性作用，創(chuàng)新完善市場價格形成和引導機制，激發(fā)能源轉型發(fā)展的內生動力和創(chuàng)新活力，為能源強國建設提供堅實的體制機制保障。

加快建立統(tǒng)一開放、競爭有序的全國統(tǒng)一能源市場體系。落實全國統(tǒng)一大市場要求，深化電力、油氣、煤炭等市場建設，加強跨能源品種市場銜接，加快構建全國統(tǒng)一能源市場體系，以高效的資源配置和超大規(guī)模市場優(yōu)勢支撐能源強國建設。一是深化全國統(tǒng)一電力市場建設。優(yōu)化全國統(tǒng)一電力市場實現(xiàn)路徑，推動電力資源在全國范圍內暢通流動，增強省區(qū)間電力負荷錯峰、余缺互濟和應急支援能力。進一步豐富電力市場品種和功能，推動電力市場體系從“電能量為主”向“多維價值全面體現(xiàn)”跨越。全面建設更好發(fā)現(xiàn)價格、調節(jié)供需的現(xiàn)貨市場，統(tǒng)籌好中長期市場“壓艙石”、現(xiàn)貨市場“風向標”與輔助服務市場“調節(jié)器”的功能定位，打造規(guī)范有序、便捷高效的電力零售市場，充分發(fā)揮電力市場在支撐實體經濟發(fā)展、服務新型電力系統(tǒng)建設中的重要作用。二是加快油氣、煤炭市場體系建設。持續(xù)完善“X+1+X”的油氣市場體系，健全油氣市場交易品種，完善成品油現(xiàn)貨市場和原油期貨市場，推動上游供氣主體多元化，探索建立天然氣管網平衡和儲氣調峰市場機制，提升管網運營效率。優(yōu)化煤炭市場交易體系，健全全國煤炭交易中心功能，促進多層次煤炭交易市場健康有序發(fā)展，壓實煤炭中長期合同簽約方履約責任，促進煤炭市場高效暢通。三是加強各類能源品種市場機制的銜接。完善跨能源品種協(xié)同機制，探索構建統(tǒng)一協(xié)調的跨能源品種市場體系。推動電力市場與碳市場協(xié)同發(fā)展，加強綠電綠證市場與碳市場機制耦合。

構建市場主導、價值多元、權責對等、激勵相容、公平合理的新型能源價格體系。適應新型能源體系的新特征和新趨勢，深化能源競爭性環(huán)節(jié)價格改革，加強自然壟斷環(huán)節(jié)價格監(jiān)管，完善能源價格治理機制，構建高水平新型能源價格體系。一是深化競爭性環(huán)節(jié)價格改革。健全市場價格形成機制，完善價格傳導機制，更好發(fā)揮價格信號引導作用。強化電力市場的價格發(fā)現(xiàn)功能，不斷優(yōu)化電價結構，持續(xù)深化各類電源上網電價市場化改革，穩(wěn)妥有序推動電能量、容量和輔助服務價格由市場形成，健全跨省跨區(qū)送電價格市場化形成機制，完善零售市場價格機制。進一步完善成品油定價機制，深化天然氣門站價格市場化改革。完善煤炭市場價格形成機制。二是完善自然壟斷環(huán)節(jié)價格機制。完善跨省跨區(qū)專項工程輸電價格機制，促進能源資源跨省跨區(qū)流動。優(yōu)化省級電網輸配電價結構，逐步理順不同電壓等級輸配電價。完善油氣管輸價格機制，推動提升管網運行效率。三是完善權責對等的價格傳導機制。理順新型能源體系各類主體的權益責任關系，健全公平的價格傳導和成本分攤機制，促進多元主體充分競爭。

進一步加強市場監(jiān)管。聚焦能源強國、新型能源體系建設新要求，進一步健全能源法律法規(guī)體系，完善能源市場監(jiān)管機制，著力構建多元治理、多方協(xié)同、多管齊下的能源治理體系。一是強化能源市場監(jiān)管。完善能源市場監(jiān)管法律法規(guī)體系，確保監(jiān)管有法可依、有規(guī)可循。創(chuàng)新市場監(jiān)管方式，加強數(shù)字化、穿透式監(jiān)管等手段應用，建立健全常態(tài)化評估監(jiān)測體系，不斷提升監(jiān)管效能。強化能源行業(yè)信用監(jiān)管體系建設，構建分級分類的能源信用管理制度，擴大信用監(jiān)管成果應用范圍。二是加強能源價格監(jiān)管。做好市場價格監(jiān)測預警和信息披露，防范市場風險、穩(wěn)定市場預期。加強自然壟斷環(huán)節(jié)價格監(jiān)管，完善電網、油氣管網成本監(jiān)審機制，促進企業(yè)降本增效。